胡姗辰：文物保护法修订草案的四大亮点
日期：2023/11/9 14:57:54
10月25日，经过十四届全国人大常委会第六次会议初次审议的《中华人民共和国文物保护法（修订草案）》（以下简称“修订草案”），向社会公开征求意见。
文物保护法自1982年颁行以来历经五次修正和一次全面修订，在遏制文物流失与破坏、加强文物管理、保护文物安全方面发挥了重要作用。然而，随着文化遗产范畴的扩展和保护理念与实践进步，文化遗产与公众生活、经济社会可持发展的关系日益密切；我国参与文化遗产国际合作与国际治理和能力也显著提升，2002年，全面修订的文物保护法已无法适应新时代文物保护的需要。
在此背景下，文物保护法新一轮全面修订自2012年起列入有关部门工作日程，并于2015年、2020年分别形成修订草案向社会公开征求意见，引发全社会广泛关注。本次修订草案有诸多亮点，其直面当前文化遗产事业发展和文物保护实践中的新情况和新问题，并凝聚共识，在维持现有章节体例的前提下，总结近年来文物保护的成熟实践经验，从理念、原则、制度、规则方面构筑起文物保护利用新格局。
一、加强文物保护管理力度，确保文物安全
现行文物保护法对不可移动文物的规定集中于文物保护单位保护管理方面，对大量未核定为文物保护单位的不可移动文物保护的规定却比较笼统，此外，对破坏文物违法行为处罚力度不足。
本次修订草案从认定登记、保护措施、主体责任到违法处罚各环节，完善不可移动文物保护管理制度。
认定登记环节，修订草案明确规定，在旧城区改造和土地开发前应当先进行文物和历史建筑资源调查和认定，并细化了文物认定、登记和备案程序。
保护管理环节，要求地方文物部门组织编写不可移动文物保护规划，将保护措施并纳入所在地有关规划；细化了未核定为文物保护单位的不可移动文物的保护措施以及此类文物的拆除审批管理规则；还总结实践经验，增加了地下文物埋藏区和水下文物保护区制度，确立了在文物保护单位保护范围、建设控制地带内应“先考古、后建设”的考古前置制度，并对妥善处置考古文物保护与建设工程关系的规定进行了规定。
主体责任方面，要求非国有不可移动文物使用人也应承担维护和修缮责任，且无论是否有能力修缮，地方政府都可以给予补助。法律责任方面，对于拆除、损毁或者以其他方式破坏不可移动文物的违法行为，大幅提高了罚款数额，违法者还须承担文物修缮和复原费用。
二、回应文物活化利用实践探索，推动合理利用
文物保护与利用的关系在理论上较为清晰，实践中却存在诸多争议。尽管各地在推进文物活化利用方面进行了诸多探索，然而，由于法律对“合理利用”缺乏明确界定，实践中一些文物活化利用方式备受争议或质疑。
合理利用也成为文物保护法本次全面修订过程中，最大的争议点之一。
修订草案在凝聚共识的基础上，对该问题进行了回应，明确了“国家鼓励文物保护利用研究”的基本导向，以及“在确保文物安全的前提下，坚持社会效益优先，合理利用文物资源，提供多样化多层次的文化产品与服务”的基本原则。
在此基础上，修订草案从规范和引导两方面推进文物合理利用。一方面通过一系列具体规定，回应文物利用实践中出现的重要问题，划定合理利用的底线规则。比如，规定使用不可移动文物，必须遵守不改变文物原状和最小干预的原则；旅游发展中严禁大拆大建、拆真建假，防止过度商业化；历史文化街区、村镇的旅游开发建设不得整体交由企业管理；文物商店和拍卖企业依法销售或拍卖文物不得进行虚假宣传等。另一方面，增加一系列对文物合理利用加以引导和激励的规则。比如，要求文物保护单位尽可能向社会开放，合理确定游客承载量；推进文物资源数字化采集和展示利用；鼓励以建立博物馆、纪念馆、保管所、考古遗址公园等方式展示文物价值；鼓励文物收藏单位充分发挥馆藏文物的作用，为有关教育教学、科学研究等活动提供支持和帮助等。
三、关注社会力量，促进公众参与
我国文物数量众多、分布广泛，人民群众一直是文物工作的重要支持力量。早在2001年，国家文物局就提出“逐步建立以国家保护为主、动员全社会力量参与的文物保护新体制”。
近年来，社会公众关注和参与文物保护利用的热情日益高涨，然而，由于缺乏足够引导，公众参与文物保护呈现自发状态，参与实效和持续性不足。
本次修订草案新增了一系列规范、引导和保障社会公众参与文物保护的条款。如“总则”部分规定新闻媒体应宣传文物保护知识及法律法规，做好舆论监督；第17条明确规定各级文物部门或执法机构应及时受理公众针对文物违法行为的举报。
当然，文物保护具有一定的专业性，有时与公众的普遍认知并不完全一致。对此，修订草案在总结实践经验的基础上，要求基层群众性自治组织、志愿者等参与不可移动文物保护工作应接受文物行政部门的指导。为进一步激励社会公众参与，修订草案还在第15条新增“单位和个人组织、参与文物保护志愿服务成绩显著的”应按照国家有关规定予以物质或精神奖励。
四、维护国家主权，体现大国责任
中国加入了联合国教科文组织绝大多数文化遗产公约，一直以来积极履行缔约国义务，并在文物古迹修复、预防和打击文化财产非法贩运和其他文物犯罪等方面积极拓展国际合作。与此同时，我国仍有大量文物因各种原因流失海外，其回归由于时效规则等法律制度受到阻碍。随着中国对外开放程度不断提高和文化遗产领域国际合作不断深化，以法律确立我国参与文化遗产国际秩序的基本立场和具体制度，尤为重要。
修订草案在这一方面也作出积极回应。在基本理念和原则层面，“总则”章将“增进人类文明交流互鉴”写入法条，明确规定国家支持开展文物保护国际交流与合作，彰显了中国在平等交流互鉴的基础上维护和促进人类文化多样性的开放立场。
在具体法律制度和规则层面，规定文物收藏单位不得征集、购买来源不合法或者来源不明的文物，公民、法人和其他组织不得购买外国政府、相关国际组织按照国际公约通报或公告的流失文物，以及对非法流入我国境内的外国文物“根据有关协议或者对等原则与相关国家开展返还合作”的规定，都是将我国已加入的1970年《关于禁止和防止非法进出口文化财产和非法转让其所有权的方法的公约》和1995年《关于被盗或者非法出口文物的公约》中的缔约国义务转化为国内法制度的直接体现。
与此同时，修订草案坚定声明“国家对于因被盗、非法出境等流失境外的文物，保留收回的权利，且该权利不受时效限制”的基本立场，并要求“国务院文物行政部门依法会同有关部门对因被盗、非法出境等流失境外的文物开展追索”，在国际秩序框架下坚决维护国家主权权益，为流失文物追索确立了法制基础。
总之，修订草案作为我国文物事业发展新阶段较为成熟的实践经验的总结，体现了我国文物保护理念和实践发展的新成果，也为进一步加强和改善文物工作，构筑文物保护利用新格局提供了基本的法制遵循。
作者简介：胡姗辰，中央民族大学法学院讲师，联合国教科文组织“文化遗产法教席”团队成员。
