张雅东：促进文化遗产法律体系精细化建构
日期：2023/03/01 10:38:09
党的二十大报告提出要“增强文化自信”和“传承中华优秀传统文化”。作为优秀传统文化载体的文化遗产，成为近年来“国潮”热和文博热中的关键词。为了更好地保护、传承、利用中华民族的优秀文化遗产，充分保障公众接近、享用文化遗产的基本文化权益，新时代的文化遗产法律体系，可以在既有法律体系基础上，向着精耕细作、拨冗去繁的阶段推进。具体可以从处理好以下三种关系入手。
第一，着重做好文化遗产法领域内规范和领域外规范的协调。特别是配合好其他实体法和程序法的规定，根据社会实践需要，及时修改或创设法律规范。例如，《文物保护法》迄今未建立起公益诉讼制度，难以与《民事诉讼法》《行政诉讼法》中有关制度相衔接。我国首例文化遗产公益诉讼——河南马固村案发生于2016年，当时原告只能据《民事诉讼法》和《环境保护法》提起民事公益诉讼，支持原告诉讼请求的实体法依据来自《环境保护法》第2条中的“本法所称‘环境’是指……人文遗迹……”。
及至2017年，新修正的《行政诉讼法》第26条确立了检察机关在国家或社会公共利益受损时提起行政公益诉讼的制度。各试点省市很快涌现出大量检察机关进行文化遗产检察监督和行政公益诉讼的案例。该项工作也成为近年来我国检察机关检察职能分化后的重点工作之一。2020年底，最高检发布10起文化遗产保护公益诉讼典型案例并举行新闻发布会，阐释该制度的重大意义。不过，检察机关依然需要绕道诉诸《民法典》《英烈保护法》等和文化遗产间接关联的法律。2020年国家文物局对外公布的最新一版《文物保护法（修订草案》（征求意见稿）中，确立有文物公益诉讼制度。该草案已于2022年纳入立法计划，后续有望在新修订的《文物保护法》中公布。《文物保护法》唯有及时跟进程序法，设立公益诉讼制度，才能适应司法实践的迫切需求。
至于已经提上立法日程的环境法典是否应继续将文化遗产作为其保护对象，也是极具挑战的理论问题。若依旧采取开放式列举“人文遗迹、风景名胜区、城市与乡村等”的表述，在保护对象上势必会与《文物保护法》重叠，导致立法资源的浪费，造成法律体系的混乱。而且自然生态和文化生态，在保护方式、立案标准、损失救济等方面均有明显不同。此外，《民法典》中的“绿色原则”在涵摄和解释环境法中的文化遗产类保护对象时，颇显牵强。自然生态强调“绿色”，而文化生态更强调多元。这就更需要《民法典》《文物保护法》和环境法典通过修改和确立规范表述，来厘清它们之间的关系，以实现法律体系上的融贯。
第二，在维护既有公权力基础上，继续加大对私主体相关权益的保障力度。长期以来，我国的文化遗产保护都强调国家对文化遗产的保护和管理。从《文物保护法》《非物质文化遗产法》到《历史文化名城名镇名村保护条例》《博物馆条例》，其规范内容大都在规定行政管理权、执法权和刑罚权。而私主体的文化遗产权益大都缺乏具体保障措施，规范表达多用鼓励性措辞，侧重规定公众保护文化遗产的义务。
据《民法典》第253条“法律规定属于国家所有的文物，属于国家所有”，结合第246条“法律规定属于国家所有的财产，属于国家所有即全民所有。国有财产由国务院代表国家行使所有权”，可知国家所有的文化遗产即属全民所有，是典型的公有物。公有物在法律上应维持公用状态。但实践中，我国的公共文化遗产主要在日常的公共博物馆展陈中出现，民众很难在文化机构获得开源的文化遗产图像资源。
国家除了积极投入公共博物馆事业，确保民众对公共文化遗产在展陈过程中的接近和享用之外，还需要回应网络时代的数字化需求，完成博物馆藏品的数字化复制、登录工作，并将数字文化遗产数据开源，促进其数字化权益在民众中的普惠共享。2022年12月8日，敦煌莫高窟与腾讯公司合作开发的全球首个基于区块链的数字文化遗产开放共创平台正式上线，为公共文化遗产数字化权益的实现树立了典型标杆。公共博物馆的IP整体授权，也应尽量避免绝对授权方式，给有能力开发的私主体以均等开放的机会。2018年大火的“故宫文创”因为其两家合法授权店各自宣称自己的口红才是正式授权的所谓“正品”，引发网络关注。这反映了博物馆的公共文化遗产资源在授权上的混乱。在法理上，作为公有物的文化遗产，不论是其图像还是名称相关的衍生权益，都不宜被任何私主体排他性独占。
针对私有文物，可以探索建立私有文物补偿制度，规范和明晰私有文物的权利边界，杜绝一刀切地用文物行政权来干预私人对文物的所有权。对被国家挂牌评级或登录的私有文物建筑所有人，应当给予修缮和维护文物建筑的技术指导，以及物质和资金支持。现有的做法是先由所有人履行修缮保养义务，无修缮能力的才给予帮助。但现实中很多老旧建筑所有人的专业能力和财力都不足以修缮保养文物。2012年，浙江某历史文化名村就发生过居民因自家文物建筑年久失修无法居住，在文物部门无任何帮助资助的情况下，自行拆除重建却被以破坏文物罪批捕的案例。
此外，只有让公众融入文化遗产中，才能让文化遗产保持活性。近年来，国内的一些文化遗产地立法在公众参与规范的构建上，有了长足进展，具有示范意义。如《厦门经济特区鼓浪屿世界文化遗产保护条例》将“尊重文化遗产权利人合法权益”，“保障社区居民发展权利，实现价值共享”列为其保护原则。该条例不但宣示性地鼓励公众参与文化遗产的传承和利用，还对其中某些突出的传承、利用行为，规定了政府必须进行奖励的法定义务和税收减免政策。2022年10月1日起施行的《北京中轴线文化遗产保护条例》专门设立了“传承利用和公众参与”专章，特别明确了遗产地居民的知情权、参与权和监督权，且规定了街道办和居委会组织居民参与遗产保护利用的法定义务。对私人文化遗产权益的保障，有利于文化遗产保护工作实现“留人、留形、留神韵”，做到“见人、见物、见生活”。
第三，通过立法平衡好中央与地方的关系。2015年新修正的《立法法》将有关文化遗产事项的立法权下放至设区的市一级人大及其常委会。这使得针对单个文化遗产的单行立法数量增加；有利于不同类型、不同级别、不同价值的文化遗产根据自身属性，有针对性地制定适合自身的地方性法规；也有利于文化遗产立法领域自下而上的制度经验的积累。但此类地方性法规不得与上位法相抵触。实际上，针对文化遗产法领域的重大制度性架构和安排的立法权，仍然保留在中央层面。
改革开放以来，在非物质文化遗产领域，不乏基层文化部门出于商业利益考量而降低非遗项目及其传承人的评选标准，致使出现文化品位不高的非遗项目和不合格的传承人挤占行政资源、充斥市场的现象。尤其评级较低的县市级文物和非物质文化遗产，在市场化环境中往往遭遇文化价值甚至实体上的破坏与损毁。全国人大常委会和国家文物行政主管部门，可以通过调整《文物保护法》《非物质文化遗产法》及其配套规范，来适当提高对评级较低的文化遗产的行政确认和管控。比如，2022年6月某市经开区撤销其所辖的两处一般不可移动文物，原因是和新的建设项目选址冲突。该撤销行为经过专家论证和公示，有着合法的程序外观，但其撤销理由却在实质上违反了国家文物局的相关规定。国家文物局在其部门规范性文件中规定，该类文物撤销的理由是：因自然灾害、城乡建设等原因致一般不可移动文物本体灭失或损毁且不具备保护价值。然而因为直接拆毁需要省级文物主管部门审批，所以该市经开区在自己权力范围内对文物先“摘帽”后拆毁。综上，国家在面对文物及非遗的行政确认时，可以将主要的行政确认和审批权限掌握在省级或以上主管部门，以及时纠偏文化遗产领域类似的不良趋势。
